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                          充分發揮法治引領和保障作用 推進商事制度改革向縱深發展

                          ——商事制度改革相關法律問題分析

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                          發佈時間:2018-10-15 09:58 來源:
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                            黨的十八大以來aaaaa,全國工商和市場監管部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署aaaa,按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求aaaaa,全力推進商事制度改革aaaaa,加強事中事後監管aaaaa。針對大衆投資創業面臨的難點問題aaaaa,轉變政府職能aaa,減少行政審批aaa,大力推進“先照後證”和工商登記制度改革aaaaa,將註冊資本實繳制改爲認繳登記制aaaaa,降低創辦企業的資金門檻aaaaa。將企業年檢制改爲年報公示制aaaaa,增強了企業責任意識、信用意識aaa。簡化市場主體住所(經營場所)登記aaaa,釋放住所存量資源aaaaa。開展名稱登記改革aaa,推進電子營業執照和全程電子化登記管理aaaaa,提高服務效率aaaa。持續推進“三證合一”、個體工商戶“兩證整合”、“五證合一”、“多證合一”等改革aaaa,進一步便利企業註冊aaaaa。大力推進“證照分離”改革aaaa,進一步釐清證照關係aaa,理順證照功能aaaaa。同時aaa,創新市場監管體制機制aaaa,建立以信用爲核心的新型監管機制aaaaa,建立企業信息公示制度、經營異常名錄制度和嚴重違法失信企業名單制度aaaa,實施“雙隨機、一公開”監管aaaaa。推進行政執法體制改革aaaaa,探索推進綜合執法aaa,優化執法資源aaaaa,形成監管合力aaaa,提高基層監管效率aaa。
                            經過五年的努力aaa,改革取得了顯著成效aaaa,我國的創業創新便利化水平大幅提升aaaaa,營商環境持續向好aaa,市場主體數量快速增長aaaa,市場活力得到了充分釋放aaaaa,市場秩序和市場環境不斷改善aaa,爲建設現代化經濟體系、促進高質量發展奠定了堅實基礎aaa。

                          正確處理改革與法治的關係aaa,在法治軌道上推進商事制度改革
                            改革與法治如鳥之兩翼、車之雙輪aaaa,正確處理好改革與法治的關係aaa,促進二者協調發展、統籌推進aaaaa,是事關改革發展全局的大事aaa。法治要求將穩定、成熟的社會關係以法的形式“固定”下來aaaa;改革是現行法律秩序內的“變法”aaaaa,是對原有的不適應經濟社會發展的制度舉措進行自我完善aaaaa,二者在形式上具有對立性aaaa。在經濟社會發展中aaa,改革提供動力aaaa,法治提供保障aaaa,改革與法治的目標都是推動社會經濟發展進步aaaa,在本質上具有一致性aaa。妥善處理好改革的“變”與法治的“定”的關係aaaaa,要求改革必須遵循和運用法治原則aaaa,在現行法律秩序內推進aaaa;同時aaaa,改革爲法治發展提供動力和源泉aaaaa,法治必須緊跟改革的步伐aaaaa,對改革及時作出迴應aaaaa,通過立法把實踐證明爲正確的經驗固定下來aaaaa,使改革既除舊佈新、攻堅克難aaaaa,又於法有據、合法合規aaa。
                            黨中央、國務院高度重視在法治軌道上推進改革aaaa,總局也始終堅持將法治保障貫穿商事制度改革的全過程aaa,要求立法主動適應改革和經濟社會發展需要aaaaa,充分發揮法治對改革的引導、規範、推動和保障作用aaa。通過一系列法律法規和規章制度的立改廢釋aaa,使商事制度改革在法治下破題、在法治中前行aaa。
                            一是堅持職權法定aaa,先動法、後改革aaaa。改革伊始aaaaa,總局按照《國務院機構改革和職能轉變方案》以及《註冊資本登記制度改革方案》確定的改革任務aaaaa,積極配合立法機關aaaa,於2013年底完成了《公司法》的第三次修改aaa,明確將公司註冊資本實繳登記制改爲認繳登記制aaa,取消公司註冊資本最低限額制度aaa。同時aaaa,積極配合原國務院法制辦對改革涉及的行政法規進行清理aaaaa,廢止了《中外合資經營企業合營各方出資的若干規定》及其補充規定等2部行政法規aaaaa,對8部行政法規進行了修改aaaa。及時推進改革涉及的部門規章的系統性修改aaaaa,以總局令的形式對5部規章進行了集中修改aaaa,並廢止了2部規章aaaaa,爲註冊資本登記制度改革、電子營業執照、將年度檢驗制度改爲年度報告公示制度等各項改革措施的正式實施掃清了法律障礙aaaaa。此外aaaaa,配合“先照後證”改革aaaa,對相關法律、行政法規提出了修改意見和建議aaaa,確保改革舉措順利推進aaaaa。
                            二是制定新的法律法規規章aaaaa,爲改革的深入推進提供依據aaaaa。改革實踐的探索證明aaaa,運用信息公示、社會監督等手段強化對企業的信用約束aaa,有利於保護交易相對人和債權人利益aaaaa,保證交易安全aaa,維護市場秩序aaa,是加強市場嚴管的重要手段aaaa。爲在法律上規範和固定這一重要的制度創新aaa,總局組織起草了《企業信息公示暫行條例》aaa,2014年7月經國務院審議通過aaaaa。隨後又根據《條例》要求aaaaa,制定了6部規章aaaa,保證了各項信用監管措施的順利落地aaa。2015年10月國務院發佈《關於“先照後證”改革後加強事中事後監管的意見》aaaa,要求構建權責明確、透明高效的事中事後監管體制aaaaa。爲落實改革精神aaaa,鞏固改革成果aaaaa,總局積極配合原國務院法制辦aaa,推進出臺《無證無照經營查處辦法》aaaaa,限定了無證無照經營的查處範圍aaaa,調整了工商(市場監管)部門與許可部門的監管職責aaa,爲營造寬鬆的創新創業環境aaaaa,構建分工明確、溝通順暢、齊抓共管的事中事後監管體制提供了法律依據aaaa。
                            三是對於改革文件嚴格審查論證aaa,把好法律關口aaaa。先後對總局起草的《關於全面推進企業簡易註銷登記改革的指導意見》《“十三五”市場監管規劃》《國務院辦公廳關於推進“多證合一”改革的指導意見》《總局關於落實“證照分離”改革舉措促進企業登記監管統一規範的指導意見》等改革文件進行合法性審覈aaaa,並出具合法性審查意見aaa,對改革舉措中存在的法律風險作出提示aaaaa。
                            四是對“放管服”改革相關部門規章進行集中清理aaaaa,確保改革措施有效落地aaa。按照國務院統一部署aaaaa,按照“放管服”改革要求aaa,總局分別於2016年、2017年對現行有效的部門規章進行了清理aaaa,將與新修訂的上位法內容重複或衝突、涉及國務院已取消和下放相關行政審批事項、不符合簡政放權要求的規章進行了集中修改或廢止aaaaa。兩年中共廢止規章16部aaaaa,修改規章6部aaaaa,爲進一步激發市場活力aaaaa,保障“穩增長、促改革、調結構、惠民生”政策落地提供了法律保障aaaaa。

                          在改革中完善法治aaa,保持改革決策與法律規定協調銜接
                            商事制度改革帶來市場監管體制的深刻變革aaaa,各項改革措施的密集落地給現行法律制度體系帶來了衝擊和挑戰aaaa,要求我們必須堅持以法治凝聚改革共識aaa,用法律手段保護改革探索aaa。從制度上、法律上解決改革發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題aaaaa,把頂層設計同先行先試、探索創新有機結合起來aaa,實現立法與改革決策相銜接aaaaa,保障改革順利進行aaaaa。
                            (一)成熟的改革措施需及時上升爲法律aaaa,使改革成果得以在法律上固化
                            隨着商事制度改革步伐的不斷加快aaa,改革措施接踵落地aaaaa,法律法規和規章的立改廢釋工作時間緊、任務重aaaaa,而且一些立法項目涉及深層次矛盾和問題aaaa,必須統籌協調不同意見和利益關係aaaa,立法難度日益加大aaa。爲適應改革發展的需要aaaaa,對於實踐證明比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措aaa,應儘快上升爲法律aaaa,並及時完善配套法規規章aaaa,爲改革舉措的順利實施提供支撐aaaa。
                            1.“證照分離”改革的全面推進需要法律上的支撐aaa。2015年底aaaaa,國務院印發《關於上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批覆》aaaaa,推進“證照分離”試點工作aaaaa,2017年進一步擴大了改革試點範圍aaa。各試點地區普遍反映改革工作運行平穩、成效顯著aaa。今年9月12日aaaaa,國務院常務會議對在全國有序推開“證照分離”改革作出部署aaaa,決定從今年11月10日起aaa,在全國對第一批上百項涉企行政審批事項推行“照後減證”aaaa。全面推開“證照分離”改革aaaaa,要對涉企審批事項按照取消審批、審批改備案、實行告知承諾、優化准入服務這四種方式進行改革aaa,需要抓緊推動審批事項所依據法律、行政法規、國務院決定和部門規章的修改工作aaa,確保先修法、後實施aaaaa,爲改革的全面落地提供製度保障aaaa。
                            2.企業簡易註銷登記改革相關法律法規有待進一步完善aaa。爲進一步深化商事制度改革aaaa,完善市場主體退出機制aaaaa,根據《國務院關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》《國務院關於印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》要求aaaa,總局經過充分試點aaa,自2017年3月1日起aaa,在全國範圍內全面實行企業簡易註銷登記改革aaaaa。領取營業執照後未開業、申請註銷登記前無債權債務的有限責任公司、非公司企業法人、個人獨資企業、合夥企業aaa,可以自主選擇適用簡易註銷程序aaa,大幅提升了市場主體退出的便利化水平aaaaa。在企業簡易註銷登記程序中aaa,全體投資人承諾書的法律效力、通過國家企業信用信息公示系統向社會公告的法律效力、登記機關的責任邊界等問題有待進一步研究aaaaa,在行政法規和規章中予以細化aaa;關於公司清算程序與《公司法》規定的銜接等問題也應在修法中予以明確aaaaa。
                            3.企業名稱登記管理改革的成果需要通過立法的形式予以固化aaa。2017年總局出臺《關於提高登記效率積極推進企業名稱登記管理改革的意見》aaaaa,要求在試點地區取消企業名稱預先覈准環節aaaa,實行企業名稱自主申報aaaaa。2018年進一步擴大了試點範圍aaaaa,5月國辦印發《關於進一步壓縮企業開辦時間的意見》aaaaa,要求推進企業名稱登記管理改革aaaa,擴大企業名稱自主申報範圍aaaa,除涉及前置審批事項或企業名稱覈准與企業設立登記不在同一機關外aaaa,企業名稱不再實行預先覈准aaa,申請人可在辦理企業登記時aaa,以自主申報的企業名稱一併辦理aaaaa。爲儘快將改革成果上升至立法層面aaaaa,《企業名稱登記管理規定》等行政法規正在加快修訂中aaaaa。因涉及重大制度調整aaaaa,立法中充分聽取了地方工商和市場監管部門、社會公衆的意見建議aaaa,經反覆研究修改aaaaa,目前已取得突破性進展aaaaa。《公司登記管理條例》《企業法人登記管理條例》中的相關條款也將一併進行修改aaaa。
                            4.集中行政許可權改革的相關法律問題aaaa。隨着集中行政許可權改革試點工作的開展aaaa,部分地方設立行政審批局aaa,集中開展包括工商登記在內的行政許可aaaaa,有些地方要求由行政審批局簽發工商營業執照aaa。2018年5月中辦、國辦印發《關於深入推進審批服務便民化的指導意見》aaaa,要求深化和擴大相對集中行政許可權改革試點aaaaa,整合優化審批服務機構和職責aaa,有條件的市縣和開發區可設立行政審批局aaaa,實行‘一枚印章管審批’aaaa。依法設立的行政審批局辦理的行政許可等事項具有法律效力aaaaa,原主管部門不得要求企業和羣衆再加蓋本部門印章aaa,杜絕重複蓋章aaaa。而現行《企業法人登記管理條例》和《公司登記管理條例》規定營業執照的簽發部門是工商行政管理部門(市場監督管理部門)aaaaa,需進一步研究解決方案aaa,確保改革與法有據aaaa。
                            (二)改革決策需要先行先試的aaaa,要按照法定程序取得授權
                            習近平總書記在黨的十八屆三中全會的講話中指出:凡屬重大改革要於法有據aaaaa,需要修改法律的可以先修改法律aaa,先立後破aaaa,有序進行aaaa。有的重要改革舉措aaaaa,需要得到法律授權的aaaaa,要按法律程序進行aaaa。一些實踐條件還不成熟的改革舉措aaaa,通過先試先行的方式推進aaaa,需要突破現行法律和行政法規的aaaaa,要依法取得授權後再開展試點工作aaaa。此外aaaaa,在試點推進過程中aaaa,要及時做好改革舉措實施情況評估和跟蹤調查工作aaaa,依法推動試點經驗推廣複製aaaaa,適時推進有關法律的修改完善aaa,確保改革於法有據aaa。如在上海“證照分離”的改革試點中aaaaa,國務院專門下發了《關於在上海市浦東新區暫時調整有關行政法規和國務院文件規定的行政審批等事項的決定》aaaaa,對改革涉及的11部行政法規和國務院文件規定的行政審批事項進行了暫時調整aaaaa。2017年底中辦國辦聯合下發的《關於深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》aaaaa,提出6個方面36項重要改革措施aaaaa,明確要求改革措施涉及法律修改或需要取得相應授權的aaaa,按程序提請修改法律或由立法機關授權後實施aaa。
                            (三)符合改革方向的探索性領域aaaaa,要及時研究制定具體法律制度
                            對於改革中一些探索性領域aaa,改革的方向確定了aaaaa,但具體制度設計還需要進一步加強研究aaaa,爲將來的改革發展預留空間aaaa。
                            1.“雙隨機、一公開”監管模式下的法律問題aaa。“雙隨機、一公開”的監管模式aaaa,是深化“放管服”改革、優化營商環境的重要舉措aaaa,有利於規範執法行爲aaaa,解決一些領域存在的檢查任性和執法擾民、執法不公、執法不嚴等問題aaa。但目前尚無配套的法律規定aaaaa,在基層執法中面臨着諸多困惑aaaaa。如不少基層執法人員認爲將監管方式限於投訴舉報、大數據監測、轉辦交辦、隨機抽查等四種方式aaaaa,是否就能有效發現違法線索?在這種新型監管模式下行政機關的責任邊界在哪裏?發生責任事故後基層執法人員是否要承擔“被追責”的風險?需要儘快進行相關法律研究aaaa,與司法部門溝通協調aaa,完善相關法律規定aaa。
                            2.清理殭屍企業有關法律問題aaaa。2018年3月底aaa,我國各類市場主體總量超過1億戶aaaaa,其中企業超過3100萬戶aaaaa。但相比新設市場主體的增量aaa,實有市場主體增長是有限的aaaaa。如2016年底aaaa,全國新設市場主體1651.3萬戶aaa,全國實有市場主體同比增長958.6萬戶aaaa;2017年底aaa,全國新設市場主體1924.9萬戶aaa,全國實有市場主體同比增長1109.4萬戶aaaaa。由於盲目追求年報率、惡意進入與監管缺失aaaa,以及註銷手續煩瑣等原因引發的市場主體虛數風險仍然存在aaa,可能對經濟數據的真實性、有效性產生影響aaaaa。針對這一問題aaaa,一些地方的工商和市場監管部門正在醞釀登記機關主動註銷制度aaaaa。但在現行法律法規框架下aaa,主動註銷制度面臨着一系列的法律障礙aaaa,如與《公司法》《個人獨資企業法》等規定不一致aaaa,行政機關依職權終止民事主體的主體資格後aaa,債權債務的承繼和法律責任的承擔也面臨着很大問題等aaaa。因此有必要及時對限制虛假登記行爲和完善市場退出制度進行法律研究aaaa,通過立法使改革決策更加完善、更加科學aaaa。

                          加強市場監管法治建設aaaaa,引領和保障商事制度改革向縱深發展
                            當前aaaaa,商事制度改革已經進入攻堅期aaaaa,要在“改革市場監管體系aaa,實行統一市場監管”的新形勢下aaaaa,圍繞“放管服”改革的要求aaa,進一步向深度廣度擴展aaaaa。在統一的市場監管體制下aaaa,深入推進商事制度改革aaaaa,加強市場監管面臨着一系列新的任務:從企業的市場準入改革擴展到經營許可改革aaa,統籌推進“證照分離”改革aaaa,着力做好照後減證aaa;從企業的市場準入改革向行業的市場準入、不同所有制的市場準入、產品的市場準入改革深化aaa,深化生產許可證制度改革aaaaa,改革對新產品新技術進入市場的限制aaaa。同時加大市場監管執法力度aaaa,把食品藥品安全監管作爲首要職責aaaa;強化企業主體責任aaaa,改革完善質量標準體系aaaa,提高產品供給質量aaa;加大反壟斷、反不正當競爭執法力度aaa;創新對新產業新業態的監管aaaa,加強網絡市場、廣告市場監管aaaa;全面推行“雙隨機、一公開”監管aaaaa,逐步建立企業信用監管長效機制aaa;強化競爭政策aaaaa,擴大公平競爭審查效應aaa,打破行政性壟斷aaaaa,爲競爭公平有序、企業優勝劣汰創造良好市場環境aaa。
                            市場監管法治建設要立足新形勢、新要求aaaaa,圍繞新組建的國家市場監督管理總局的職能aaaa,從提高立法質量、強化法治思維、加強執法監督、推進依法行政等方面aaa,充分發揮法治的引領和保障作用aaaaa,不斷擴大商事制度改革效應aaa,鞏固改革成果aaaaa,着力爲經濟健康發展營造良好的法治環境aaaa。
                            (一)加強立法立規aaaaa,確保立法與改革決策相銜接
                            一是做好法律法規規章的“立改廢釋”工作aaaaa。各相關司局要對商事制度改革實踐中的法律問題給予高度重視aaaa,加強研究論證aaa,提出修改完善的建議aaaa;法規司將進一步強化立法基礎性工作aaa,積極配合有關部門抓緊推動相關法律法規規章的制定修改或廢止等工作aaaaa。此外aaaaa,將按照市場監管體制改革要求aaaa,對實施《國務院機構改革方案》亟須修改的法律、法規提出修改建議aaa,及時推進相關規章的修改廢止工作aaaaa。對統一市場監管體制下執法主體、執法程序、執法文書等制度進行研究aaa,制定修改相關規章和規範性文件aaaaa。二是牢固樹立“簡政放權”的立法理念aaaaa。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用aaaa,將政府不該管也管不好的權力還權於企業、還權於社會aaa,將政府職能轉到加強市場監管、規範市場秩序、營造公平競爭的市場環境上來aaaa。按照《行政許可法》規定和《國務院關於嚴格控制新設行政許可的通知》要求aaaa,嚴控行政許可的設定aaaa,對擬設定行政許可的aaaaa,認真進行合法性、必要性和合理性審查論證aaaa,從嚴控制aaa。三是進一步提高立法質量aaaa。立法不能僅僅是對改革實踐的被動迴應、事後總結和局部反映aaa,而是要對改革進程進行主動謀劃、前瞻規範和全面推進aaa。要堅持科學立法、民主立法、依法立法aaaa。立法中要廣泛聽取各方面意見aaaa,特別是基層一線幹部羣衆的意見aaaa,充分開展立法調研和論證aaaa,通過整個立法程序使改革決策更加完善、科學aaa,以良法促進發展、保障善治aaaaa。
                            (二)堅持用法治思維和法治方式推進改革aaa,完善改革決策的形成和評估機制
                            改革決策必須帶上法律的“緊箍”aaaa。中辦、國辦發佈的《關於推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中規定黨政機關法律顧問(公職律師)的首要職責就是爲重大決策、重大行政行爲提供法律意見aaa。正在制定的《重大行政決策程序暫行條例》擬對重大行政決策合法性審查制度作出規定aaa。在改革方案擬定過程中要做好法律風險的預評估aaaaa,對改革決策相關的法律、行政法規條文進行全面梳理aaaa,改革試點需要暫時調整法律、行政法規實施的aaa,要依法定程序上報取得授權aaaa,防止違法推進改革aaaa。重大改革措施落地實施後aaaa,要適時對實施效果進行事後評估aaa,總結存在問題aaaa,研究改進措施aaaa,爲改革的深入推進提供實踐參考aaaa。
                            (三)加強規範性文件的合法性審查aaaa,保證改革政策依法合規
                            大部分商事制度改革的決策是通過規範性文件的方式部署實施的aaa,因此aaaaa,做好規範性文件的合法性審查是依法推進改革的重要環節aaaaa。2018年5月31日aaa,國務院辦公廳發佈《關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知》明確要求嚴格依法行政、嚴禁越權發文、嚴格制發程序、嚴格審覈把關aaaaa,建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的行政規範性文件合法性審覈機制aaa。未經合法性審覈或者經審覈不合法的aaaa,不得提交審議aaaaa。同時規定了嚴格的責任追究機制aaaaa,要求各部門抓緊對文件開展自查自糾aaaa,發現存在違反法律法規和國家政策、侵犯羣衆合法權益的“奇葩”文件等問題的aaa,要及時糾正aaaaa。
                            (四)圍繞改革創新市場監管方式aaa,健全完善市場監管法律制度體系
                            改革創新市場監管方式aaaa,是商事制度改革向縱深推進的一項重要內容aaaaa。2018年6月6日aaaa,國務院常務會議對推進市場監管領域管理方式改革和創新作出了重要部署aaaa,要求全面推行市場監管“雙隨機aaa,一公開”aaaa,全面清理各類證明事項aaaa,進一步加強社會信用體系建設等aaaa。我們要按照國務院常務會議精神aaaaa,抓緊研究完善相關法律法規aaaa。一是按照全面推行“雙隨機、一公開”的要求aaaaa,嚴格規範投訴舉報處理程序aaa,建立統一的“雙隨機、一公開”制度和流程aaa,完善考覈和問責免責辦法aaa。二是及時梳理市場監管部門執行的法律法規規章和規範性文件等設定的證明事項aaaaa,抓緊修改、廢止或提請修訂aaa。三是完善信用監管相關法律制度aaaaa,爲構建以信用爲核心的監管機制aaa,推廣告知承諾制提供法律依據aaaa;修改完善黑名單管理相關部門規章aaaaa,確保信用監管機制取得實效aaaaa。
                            (五)深化行政執法體制改革aaaa,加強執法監督
                            認真貫徹落實《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》aaa,深化行政執法體制改革aaaaa,統籌配置行政處罰職能和執法資源aaaa,相對集中行政處罰權aaaa,整合精簡執法隊伍aaa,解決多頭多層重複執法問題aaa,通過提高監管效能強化事中事後監管aaa。同時aaaaa,完善執法程序aaaa,嚴格執法責任aaa,加強執法監督aaaaa,進一步做好全面推進權責清單工作aaaaa,組織做好行政執法公示、執法全過程記錄、重大行政執法決定法制審覈三項制度試點工作aaaa,通過嚴格規範公正文明執法持續改善營商環境aaa。
                            (六)加強和改進行政複議應訴工作aaaaa,加大對商事制度改革領域違法或不當行政行爲的監督
                            加強對地方工商和市場監管部門行政複議應訴工作的指導aaaa,及時糾正商事制度改革領域的違法、不當行政行爲aaaa,爲改革措施落地生效提供保障aaaa。同時aaaa,對行政複議訴訟案件中暴露出的共性問題及時梳理分析aaaa,對症下藥aaa,提出完善立法、改進執法的意見和建議aaaa,推動商事制度改革舉措不斷完善aaaaa。

                          □國家市場監督管理總局法規司

                          (責任編輯:系統管理員)

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